林叔权律师•点评

上海市第二中级人民法院审理的 (2015)沪二中行终字第95号案认定：被上诉人提供的证据表明，系争项目为体育运动公园的一部分，主要设施为2层的钢结构，用于高尔夫练习，并非高尔夫球场。

2022年1月10日，广东省人民政府办公厅印发了《关于加强广东省全民健身场地设施建设 发展群众体育的实施意见》。该意见是对2020年10月10日国务院办公厅印发的《关于加强全民健身场地设施建设发展群众体育的意见》的落实。

该意见明确允许建设高尔夫练习场：各地在不影响相关规划实施及交通、市容、安全等前提下，可应社会主体申请，依法按照兼容用途、依据地方关于临建设施的管理办法，提供闲置空间资源（闲置厂房、仓储用房、商业用房、市政高架桥底等）、未利用边角地、农村“四荒”地（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）和经修复的历史遗留矿山废弃建设用地等空闲土地建设健身广场、全民健身中心、综合运动场、小型足球场、高尔夫练习场。

一审判决书

上海市杨浦区人民法院

行 政 判 决 书

（2014）杨行初字第58号

原告：钱某等17名原告。

被告：上海市杨浦区规划和土地管理局。

第三人：上海杨浦城市建设投资（集团）有限公司。

原告钱某等17名原告不服被告上海市杨浦区规划和土地管理局作出的沪杨建（2007）XXXXXXXXF01243号建设工程规划许可证，向本院提起行政诉讼。本院于2014年8月26日受理后，依法组成合议庭，向被告送达了起诉状副本、举证通知书和应诉通知书。被告在法律规定期限内递交了作出具体行政行为的相关证据和依据。因上海杨浦城市建设投资（集团）有限公司与被诉具体行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。2014年10月10日，本院公开开庭审理了本案。原告的诉讼代表人及委托代理人，被告的委托代理人，第三人的委托代理人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告于2007年4月30日向第三人核发了沪杨建（2007）XXXXXXXXF01243号建设工程规划许可证，载明建设单位为第三人，建设地址为营口路，建设工程项目为上海黄兴体育运动公园，建筑物名称为公园体育设施，结构为钢结构，层数为2层，高度为9米，幢数为1幢，面积为4390平方米。

原告钱某等17名原告诉称，原告住宅南侧面临黄兴绿地A地块，该地块依法规划是公园绿地。现经查得知，在2007年4月30日被告违反法定程序，已向第三人颁发沪杨建（2007）XXXXXXXXF01243号建设工程规划许可证，由第三人在该地块建设高尔夫球场及附属设施。该球场建设严重影响原告生活，被告的规划许可行为违反《中华人民共和国城市规划法》等法律法规的有关规定，故诉请要求撤销上述建设工程规划许可证。

被告上海市杨浦区规划和土地管理局辩称，被告系依据法律规定的审批程序，审查了第三人提交的相关文件后作出的许可，并且建设工程设计符合《上海市城市规划管理技术规定》的要求，故被告行为合法合规。此外，被诉许可证系2007年4月30日核发，原告现起诉已超过起诉期限。

第三人上海杨浦城市建设投资（集团）有限公司述称，被诉具体行政行为合法，原告诉请无法律依据，请求驳回。另原告在2009年即已完全清楚涉诉许可证的情况，现提起诉讼超过起诉期限。

被告为证明被诉具体行政行为的合法性，向本院提交了下列据和依据：

一、 职权依据：《上海市城市规划条例》第七条第二款。

二、 认定事实的证据：1、建设工程规划许可证及建设工程项目表。2、上海市建设工程规划许可证申请表。证据1-2证明被诉许可证是由第三人向被告提出书面申请，被告依申请核发。3、上海市城市规划管理局沪规区一（2000）第0761号文件《关于黄兴绿地总体规划方案的审核意见》。4、上海市绿化管理局沪绿（2000）0254号文件《关于黄兴绿地建筑指标控制的批复》。5、上海市绿化管理局沪绿审（2002） 147号文件《关于原则同意黄兴绿地A块规划方案的批复》。6、上海市杨浦区绿化管理局杨绿局（2002）31号文件《关于转发原则同意黄兴绿地A块规划方案的批复》。7、上海市杨浦区建设和管理委员会杨建委（2002）235号文件《关于黄兴绿地A块项目初步设计的批复》。8、上海市杨浦区国有资产管理委员会杨国资委（2005）7号文件《关于将五角场镇街道291坊27/2丘26/3丘土地无偿划转至上海杨浦城市建设投资有限公司的通知》。9、上海市杨浦区发展和改革委员会杨发改委（2007）47号文件《关于同意黄兴绿地A块（黄兴体育运动公园）项目可行性研究调整报告的批复》。10、上海市杨浦区体育局《关于原则同意上海黄兴运动主题公园设计方案的函复》。11、上海市杨浦区环境保护局杨环保许管（2007）107号文件《关于上海黄兴体育运动公园项目环境影响报告表的审批意见》。12、上海市杨浦区卫生局杨卫建项发字（2007 ）第000024号文件《关于上海杨浦城市建设投资有限公司〈上海黄兴体育运动公园〉方案设计的审核意见》。13、上海市杨浦区建设和交通委员会杨建委（2007） 50号文件《关于同意黄兴绿地A块（黄兴体育运动公园）项目调整初步设计的批复》。14、上海市杨浦区绿化管理局杨绿局（2007）5号文件《关于对黄兴公园续建工程（A块）设计方案的函复》。15、上海市杨浦区绿化管理局杨绿审2007第（008）号《建设项目绿化配套审核单》。证据3-15证明被诉许可证所涉的黄兴体育公园项目已经过总体规划方案的审核以及专项的部门审核，得到了包括环保、绿化、建交等相关部门的批准同意。16、沪房地杨字（2005）第024786号和024529号《上海市房地产权证》。证明第三人已经取得了土地权证，不需要再办理建设项目选址意见书等前置文件。17、上海市杨浦区城市规划管理局沪杨方（2007）XXXXXXXXD00895号文件《关于上海黄兴体育运动公园（暂名）工程设计方案的批复》。证明规划部门对建筑设计方案的审核批复意见。18、上海黄兴运动公园（暂名）建设工程规划设计方案公示图。证明项目经过公示。19、《上海市建设工程施工图设计文件审查合格书》。证明被诉许可证所涉体育运动设施施工图由上海斯美设计审图咨询有限公司审核合格。20、1:500地形图。证明批准建筑与相邻建筑的位置。21、建筑总平面图。证明建筑平面布局。22、建筑图。证明建筑平面、立面情况。

三、执法程序依据和证据：《上海市城市规划条例》第六十条 第一款、第二款，被告并将事实证据2作为程序证据，证明执法程序为：被告根据第三人提供的书面申请材料于2007年4月27日收件受理，并进行书面审查，2007年4月30日核发系争许可证。

四、法律依据：《上海市城市规划条例》第三十七条、第五十九条、第六十条，《上海市城市规划管理技术规定》第二十三条、第二十五条、第二十九条。

经质证，原告对被告的职权依据无异议。关于认定事实的证据，原告对证据1认为是诉争许可证，有异议；证据2真实性无异议，但申请表记载不齐全，没有申请建设项目选址意见书；证据 3、4的被审批主体不是本案第三人，且不是专门针对A地块，批复内容与被诉行政许可无关联；证据5的审批内容与本案无关联；证据6的被审批主体不是第三人，欠缺附件内容，不完整；证据7的被审批主体不是第三人，规划基本内容和现在许可的内容不一致，面积不一样；证据8明显违法，没有前置性的建设用地规划许可证，土地划拨应该是区政府作出，而非国资委，且该地包括娱乐项目，应当是娱乐用地，不应当划拨，而应当通过招拍挂程序出让；证据9明显违法，当时国务院发文禁止建设高尔夫球场，控制性详细规划确定为绿地公园，不能建设体育文化设施；证据10中明确提出了高尔夫的概念，明显违反了2004年国务院的有关规定；证据11有异议，没有进一步做高尔夫项目环境影响评估；证据12不合法，同意总平面布置将高尔夫项目也同意了，是违法的；证据13明显违法，其依据是失效的规定，用地性质违法，绿化用地改为了企业文化休闲娱乐用地；证据14形式和内容均不合法，只有函复，没有看到具体请示内容；证据15没有原件，复印件上看到的日期是2007年4月28日，而第三人申请许可是2007年4月27日，存在矛盾，其中的数据亦与许可证不吻合；证据16明显违法，不能作为证据使用，因为用途中有娱乐，娱乐用地应当是通过招拍挂程序，不能划拨，颁证之前没有建设用地规划许可证；证据17明显违法，其中规划用地性 质是绿化，不应当是其他性质，有些数据与实际不符；证据18与本案所涉许可缺少关联性，数据不符，用地性质违反控制性详细规划，用地性质应当是绿化，而非包括文化等；证据19有异议，审查机构的资质无法确认；证据20.21.22有异议，设计高尔夫项目违 法，数据和批文不吻合。关于执法程序，原告认为被告颁发许可证没有按照《行政许可法》的规定进行听证程序，没有按照《环境保护法》和《环境影响评价法》的规定进行环境评估、环保评价和听证，违反法定程序。关于法律依据，原告有异议，认为还应当适用 《行政许可法》、《城市规划法》、《环境保护法》、《环境影响 评价法》、国家环保总局14号令《建设项目环境影响评价分类管理目录》以及建设部《城市规划编制办法》的有关规定。

经质证，第三人对被告的职权依据、认定事实的证据、执法程序以及法律依据均无异议。

为证明其主张，原告提供以下证据：1、建设工程规划许可信息、政府信息公开申请回执。证明被告已经针对项目作出许可，原告于2010年12月申请政府信息公开该项许可。2、上海黄兴体育运动公园总平面图、业主关于高尔夫对环境影响的情况反映、证人张某和孙某某证言、原告住宅与高尔夫项目及附属设施位置关系平面示意图、原告住宅与高尔夫项目及附属设施位置关系照片、媒体关于黄兴绿地变更为高尔夫球场的报道。证明高尔夫球场项目及其附属设施规划和设计对原告生活产生不利影响。3、黄兴社区控制性 详细规划N090801.N090802编制单元土地使用规划图、国办发 (2004) 1号文《国务院办公厅关于暂停新建高尔夫球场的通知》、2008年9月佳泰花园居民关于黄兴绿地项目建设意见统计表。证明被告对黄兴绿地A块作出的高尔夫球场项目建设工程规划许可违反法定程序。

经质证，被告对原告证据1真实性无异议，证明内容无异议；对证据2中的总平面图、示意图、照片无异议，对媒体报道有异议，认为无证明力，证人证言的内容与本案无关联；对证据3中的控制性详细规划真实性无异议，国务院文件与本案无关，居民意见与被告作出许可无关，该组证据不能证明被告许可违法。第三人对原告证据1真实性无异议，证明原告起诉已超过起诉期限；对证据2中的总平面图、示意图、照片无异议，媒体报道真实性不能确认，不能证明规划行为违法，对证人证言真实性不能确认，其中证人孙某某与原告有利害关系，且证人反应的是农药喷洒问题，与行政许可无关，第三人针对农药喷洒问题已采取了相关举措；证据3中的控制性详细规划和国务院文件真实性无异议，但建设黄兴体育公园项目未违反控制性详细规划，本案涉及的高尔夫练习场只是黄兴体育公园中的体育项目，而非文中禁止的高尔夫球场，居民意见不能确认真实性。

庭审中，第三人提供以下证据：1、上海市第二中级人民法院行政裁定书。2、第三人作出的答复及挂号信。证明生效裁判认定2009年6月第三人就答复了孙某某关于取得行政许可的情况，原告本案起诉已超期。

经质证，原告认为第三人证据已超过举证期限，且证据1系针对其他案件，与本案无关联，原告自2011年1月起即已就本案提出诉讼主张；证据2的原件第三人未提供，关联性不认可。被告对第三人的证据无异议。

根据当事人庭审陈述以及举证、质证意见，本院确认以下事实：本案原告系与黄兴绿地A块相邻小区的居民。被诉许可证涉及黄兴绿地A块黄兴体育运动公园内高尔夫练习运动设施，建设单位为第三人。2000年10月，上海市城市规划管理局批复同意黄兴绿地A、B块总体规划设计方案的范围及布局。2002年9月，上海市绿化管理局批复同意黄兴绿地A块规划方案，明确其功能布局、设施配置、道路系统等内容。2002年10月，上海市杨浦区建设和管理委员会批复同意黄兴绿地A块初步设计方案，明确建设内容与规模，并对总体、单体、投资等提出具体意见。2005年11月，第三人取得包括黄兴绿地A块土地在内的房地产权证，用途为绿化、文化、体育、娱乐，总面积176,214平方米。2007年2月至4月间，第三人取得了上海市杨浦区发展和改革委员会、上海市杨浦区体育局、上海市杨浦区环境保护局、上海市杨浦区卫生局、上海市杨浦区建设和交通委员会、上海市杨浦区绿化管理局以及被告等单位对黄兴绿地A块建造黄兴体育运动公园项目的审核批准意见，并取得《上海市建设工程施工图设计文件审查合格书》。2007年4月27日，第三人向被告申请黄兴体育运动公园项目体育运动设施的建设工程规划许可证。被告审核了上述批文，并在审批前已就上海黄兴运动公园（暂名）建设工程规划设计方案进行了公示。2007年4月30日，被告向第三人核发了被诉建设工程规划许可证，该证附图显示，该体育设施建筑与北侧居住建筑最小距离14.22米，北侧退界最小距离8.17米。原告不服该许可，向上海市规划和国土资源管理局提出行政复议，2014年3月25日，该局维持了被告作出的涉案许可证，原告仍不服，遂涉讼。

另查明，第三人原企业名称为上海杨浦城市建设投资有限公司，2009年5月31日经工商登记机关核准更名为现有名称。

本院认为，根据《上海市城市规划条例》的规定，被告具有在本辖区范围内核发建设工程规划许可证的职权。被告在受理了第三人的建设工程规划许可申请后，审核了第三人的土地使用权利证明、立项批复，并审核了相关主管单位出具的规划、环保、卫生、绿化、消防、交通等方面的审批意见，且核准建造的建筑设施符合《上海市城市规划管理技术规定》的要求，涉案项目申请核发许可证前被告也已进行了公示，故被告依照《上海市城市规划条例》第六十条第一、二款的规定，在法定期限内作出被诉建设工程规划许可证，事实清楚，适用法律正确，程序合法。本案中被告许可的建筑工程为上海黄兴体育运动公园项目体育运动设施，关于原告提出的涉案项目因系国家明文禁止的高尔夫球场项目、不符合控制性详细规划、缺少建设项目选址意见书和建设用地规划许可证、未经环境评估、未听取利害关系人意见等而应予撤销的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予采信。综上，依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：

驳回原告钱某等共17人的诉讼请求。

本案案件受理费人民币50元，由原告钱某等17人负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第二中级人民法院。

审判员　　李凌云 

代理审判员   丁雅玲 

人民陪审员     陈蓓  

二〇一四年十一月二十四日

书记员　　周　圣

二审判决书

上海市第二中级人民法院

行 政 判 决 书

（2015）沪二中行终字第95号

上诉人（原审原告）：钱某等17人。

被上诉人（原审被告）：上海市杨浦区规划和土地管理局。

原审第三人：上海杨浦城市建设投资(集团)有限公司

上诉人钱某等17人因建设工程规划许可一案，不服上海市杨浦区人民法院(2014)杨行初字第58号行政判决，向本院提起上诉。上诉过程中，上诉人就核发沪房地杨字(2001)第097514号、沪房地杨字(2005)第024529号、沪杨XXXXXXXXXX房地产权证的行政行为分别向上海市人民政府申请行政复议，因本案的处理须以上述行政复议的结果为依据，故本院依法组成合议庭，于2015年2月13日裁定中止诉讼。待上述中止事由消除后，本院于2015年12月9日公开开庭审理了本案。上诉人的诉讼代表人，上诉人的共同委托代理人，被上诉人上海市杨浦区规划和土地管理局(以下简称“杨浦规土局”)的负责人、委托代理人，原审第三人上海杨浦城市建设投资(集团)有限公司(以下简称“杨浦城投公司”)的委托代理人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审认定：钱某等17人系与黄兴绿地A块相邻小区的居民。沪杨建(2007)XXXXXXXXF01243号建设工程规划许可证涉及黄兴绿地A块黄兴体育运动公园内高尔夫练习运动设施，建设单位为杨浦城投公司。2000年10月，上海市城市规划管理局批复同意黄兴绿地A、B块总体规划设计方案的范围及布局。2002年9月，上海市绿化管理局批复同意黄兴绿地A块规划方案，明确其功能布局、设施配置、道路系统等内容。2002年10月，上海市杨浦区建设和管理委员会批复同意黄兴绿地A块初步设计方案，明确建设内容与规模，并对总体、单体、投资等提出具体意见。2005年11月，杨浦城投公司取得包括黄兴绿地A块土地在内的房地产权证，用途为绿化、文化、体育、娱乐，总面积176,214平方米。2007年2月至4月间，杨浦城投公司取得了上海市杨浦区发展和改革委员会、上海市杨浦区体育局、上海市杨浦区环境保护局、上海市杨浦区卫生局、上海市杨浦区建设和交通委员会、上海市杨浦区绿化管理局以及杨浦规土局等单位对黄兴绿地A块建造黄兴体育运动公园项目的审核批准意见，并取得《上海市建设工程施工图设计文件审查合格书》。2007年4月27日，杨浦城投公司向杨浦规土局申请黄兴体育运动公园项目体育运动设施的建设工程规划许可证。杨浦规土局审核了上述批文，并在审批前已就上海黄兴运动公园(暂名)建设工程规划设计方案进行了公示。2007年4月30日，杨浦规土局向杨浦城投公司核发了沪杨建 (2007)XXXXXXXXF01243号建设工程规划许可证，载明建设单位为杨浦城投公司，建设地址为营口路，建设工程项目为上海黄兴体育运动公园，建筑物名称为公园体育设施，结构为钢结构，层数为2层，高度为9米，幢数为1幢，面积为4390平方米。该证附图显示，该体育设施建筑与北侧居住建筑最小距离14.22米，北侧退界最小距离8.17米。钱某等17人不服该许可，向上海市规划和国土资源管理局提出行政复议，2014年3月25日，该局维持了杨浦规土局作出的涉案许可证。钱某等17人仍不服，遂起诉请求撤销上述建设工程规划许可证。

另查明，杨浦城投公司原企业名称为上海杨浦城市建设投资有限公司，2009年5月31日经工商登记机关核准更名为现有名称。

原审法院认为：根据《上海市城市规划条例》的规定，杨浦规土局具有在本辖区范围内核发建设工程规划许可证的职权。杨浦规土局在受理了杨浦城投公司的建设工程规划许可申请后，审核了杨浦城投公司的土地使用权利证明、立项批复，并审核了相关主管单位出具的规划、环保、卫生、绿化、消防、交通等方面的审批意见，且核准建造的建筑设施符合《上海市城市规划管理技术规定》的要求，涉案项目申请核发许可证前杨浦规土局也已进行了公示，故杨浦规土局依照《上海市城市规划条例》第六十条第一、二款的规定，在法定期限内作出被诉建设工程规划许可证，事实清楚，适用法律正确，程序合法。本案中杨浦规土局许可的建筑工程为上海黄兴体育运动公园项目体育运动设施，关于钱某等17人提出的涉案项目因系国家明文禁止的高尔夫球场项目、不符合控制性详细规划、缺少建设项目选址意见书和建设用地规划许可证、未经环境评估、未听取利害关系人意见等而应予撤销的主张，缺乏事实和法律依据，不予采信。原审遂依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第(四)项之 规定，判决驳回上诉人钱某等17人的诉讼请求。判决后，上诉人钱某等17人不服，上诉至本院。

上诉人钱某等17人上诉称：涉案地块原先性质为绿地，被违法变更为绿化、文化、体育、娱乐。高尔夫球场本应严格审批，现缺少高尔夫球场建设的审批材料，被诉许可违法，目前该球场经常喷洒农药，严重影响了上诉人的生活。被上诉人提供的2000年至2002年间行政机关的行政许可与本案无关联，因为本案的建设项目性质已经变更为高尔夫项目，无法适用，包括绿化率、建筑密度等指标，均不符合要求。该建设项目缺少选址意见书和建设用地规划许可证，且被诉许可未听取上诉人的意见，没有经过环境评估，没有进行公示，违反了法定程序。请求二审法院撤销原判并支持上诉人的原审诉请。

被上诉人杨浦规土局辩称：被上诉人系依据法律规定的审批程序，审查了原审第三人提交的相关文件，涉案建设工程设计符合《上海市城市规划管理技术规定》的要求，被诉许可合法。涉案项目并非高尔夫球场，且该项目的土地性质并未变更。现高尔夫练习场只是体育设施，用于大众消费，与上诉人所称的高尔夫球场是两个概念，并不需要特别审批。涉案项目是总体规划，总体公示，分步实施，且根据建筑相邻权的要求，被诉许可中的面积、建筑高度以及间距等指标也均远超《上海市城市规划管理技术规定》的最低要求。原审第三人已经取得了房地产权证，无需办理建设项目选址意见书和建设用地规划许可证。至于喷洒农药事宜，与本案被诉许可无关，且原审第三人已予以改进。请求驳回上诉，维持原判。

原审第三人杨浦城投公司述称：同意被上诉人的意见。请求驳回上诉，维持原判。

经审理查明，原审判决认定的事实清楚，本院依法予以确认。

本院认为，根据《上海市城市规划条例》第七条第二款之规定，被上诉人杨浦规土局具有作出被诉建设工程规划许可的职权。被上诉人在受理原审第三人杨浦城投公司的申请后，在法定期限内作出被诉许可，程序合法。被上诉人提供的证据表明，系争项目为体育运动公园的一部分，主要设施为2层的钢结构，用于高尔夫练习，并非高尔夫球场。涉案项目的土地使用权利证明、立项批复等均合法有效，原审第三人亦提供了相关主管单位出具的规划、环保、卫生、绿化、消防、交通等方面的审批意见，被上诉人经审查后，认定原审第三人提交的材料齐全，系争建设项目亦符合法律法规的要求以及城市规划管理技术的有关规 定，作出被诉建设工程规划许可，并无不当。上诉人的上诉主张缺乏事实证据和法律依据，本院不予支 持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费人民币50元，由钱某等17人共同负担。

本判决为终审判决。

审判长：　姚倩芸

代理审判员：　田　华

代理审判员：　张晓帆

二〇一六年二月二十九日

书记员：   沈  倪